La proposition de loi de Michelle Meunier, sénatrice (PS) de Loire-Atlantique, et Muguette Dini, sénatrice (UDI) du Rhône a finalement achevé son parcours pour devenir la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant (voir notre article ci-contre du 3 mars 2016). Un parcours qui s'est révélé plus long que prévu, avec pas moins de six lectures - sans compter le passage infructueux en commission mixte paritaire -, en dépit du large consensus qui a régné sur la plupart des dispositions de ce texte émanant à la fois de la Gauche et de la Droite (voir nos articles ci-contre).
Un Conseil national pour assurer la "convergence" des politiques locales
La proposition de loi s'est enrichie au fil de la discussion et compte au final 49 articles, soit plus du double des 23 articles initiaux. Par son ampleur autant que par son contenu, il s'agit sans conteste du texte le plus important en ce domaine depuis la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance. De façon logique compte tenu des responsabilités qui leur ont été confiées par la décentralisation, de nombreuses dispositions intéressent très directement les départements.
Le titre Ier de la loi est consacré à l'amélioration de la gouvernance nationale et locale de la protection de l'enfance. Au-delà de quelques précisions sur la définition de cette dernière, l'article Ier a été l'un des plus âprement discutés. Il crée en effet un "Conseil national de la protection de l'enfance", placé auprès du Premier ministre. Outre sa mission d'avis et de conseil, cette instance "promeut la convergence des politiques menées au niveau local, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales". En dépit de cette formulation, le gouvernement n'a pas caché son intention d'une reprise en main de la protection de l'enfance, à laquelle le Sénat a vigoureusement - mais sans succès - tenté de s'opposer (voir nos articles ci-contre du 18 mai 2015 et du 27 janvier 2016).
Un protocole départemental sur la prévention
La loi (article 2) prévoit aussi l'élaboration, par le président du conseil départemental, d'un protocole "avec les différents responsables institutionnels et associatifs amenés à mettre en place des actions de prévention" (CAF, services de l'Etat, communes...). Ce protocole - qui "définit les modalités de mobilisation et de coordination de ces responsables autour de priorités partagées [...]" - s'ajoute à celui déjà prévu pour la centralisation du recueil des informations préoccupantes au sein de la cellule départementale de recueil, de traitement et d'évaluation de ces informations.
Toujours dans le même esprit de "reprise en main", le président du conseil départemental doit informer sans délai le préfet "de tout événement survenu dans un établissement ou service qu'il autorise, dès lors qu'il est de nature à compromettre la santé, la sécurité, l'intégrité ou le bien-être physique ou moral des enfants accueillis" (article 4). A l'inverse, les directeurs d'établissements scolaires doivent informer les collectivités et les autorités concernées par la protection de l'enfance des mesures prises contre l'absentéisme et le décrochage scolaire (article 5).
Un "médecin référent" et des précisions sur les situations préoccupantes
Autre novation de la loi : la désignation, dans chaque département, d'un médecin référent "protection de l'enfance" (article 7). Ce praticien est "chargé d'organiser les modalités de travail régulier et les coordinations nécessaires entre les services départementaux et la cellule de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes, d'une part, et les médecins libéraux et hospitaliers, ainsi que les médecins de santé scolaire du département, d'autre part".
Le titre II regroupe les mesures destinées à "sécuriser le parcours de l'enfant en protection de l'enfance"'. Il précise notamment les modalités d'évaluation des informations préoccupantes, qui doit être réalisée par une équipe pluridisciplinaire de professionnels "identifiés" - ce qui méritera des précisions - et formés à cet effet (article 9). Le cas échéant, cette évaluation doit porter sur l'ensemble des mineurs présents au domicile. L'article 12 ajoute deux nouveaux items à la liste des missions incombant au service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) : "veiller à la stabilité du parcours de l'enfant confié et à l'adaptation de son statut sur le long terme" et "veiller à ce que les liens d'attachement noués par l'enfant avec ses frères et sœurs soient maintenus, dans l'intérêt de l'enfant".
A côté des solutions traditionnelles de placement en établissement spécialisé ou auprès d'une assistante familiale, l'article 13 officialise la possibilité, pour le président du conseil départemental, de confier l'enfant à un tiers, "dans le cadre d'un accueil durable et bénévole". Dans ce cas, le service de l'ASE "informe, accompagne et contrôle le tiers à qui il confie l'enfant" et désigne un référent chargé de ce suivi et de la mise en œuvre du projet pour l'enfant. Pour sa part, l'article 14 renforce et organise la transmission des informations entre départements sur la situation des mineurs pris en charge.
Des sorties de prise en charge mieux préparées
La loi consacre plusieurs articles à la préparation de la sortie de prise en charge et, plus particulièrement, au passage à la majorité et à un éventuel statut de jeune majeur. Ainsi, l'article 15 prévoit que le département organise, un an avant sa majorité, un entretien avec tout mineur pris en charge, "pour faire un bilan de son parcours et envisager les conditions de son accompagnement vers l'autonomie". Le service de l'ASE élabore alors un "projet d'accès à l'autonomie" avec les différentes institutions concernées.
De même, la loi prévoit la proposition d'un accompagnement à certains jeunes devenus majeurs - sans relever pour autant du statut de jeune majeur -, ainsi qu'aux jeunes majeurs arrivés au terme de la mesure "pour leur permettre de terminer l'année scolaire ou universitaire engagée" (article 16). Un protocole - encore un - est conclu entre le président du conseil départemental, le préfet du département, le président du conseil régional (au titre de la formation) et "l'ensemble des institutions et organismes concernés" pour mettre en place cet accompagnement, "afin d'offrir aux jeunes de seize à vingt et un ans une réponse globale en matière éducative, culturelle, sociale, de santé, de logement, de formation, d'emploi et de ressources" (article 17). Par symétrie - mais sans rien apporter à la situation actuelle -, l'article 18 prévoit qu'à l'issue d'une mesure de prise en charge d'un mineur, le service de l'ASE "s'assure qu'un accompagnement permet le retour et le suivi de l'enfant dans sa famille dans les meilleures conditions".
Allocation de rentrée scolaire : finalement, ce sera la Caisse des Dépôts
Après celui relatif au Conseil national de la protection de l'enfance (cf. supra), l'article 19 a été l'autre pierre d'achoppement qui a fait échouer la commission mixte paritaire. Il concerne en effet l'attributaire de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) versée par la CAF, lorsque l'enfant est pris en charge par l'ASE. Les départements et le Sénat plaidaient pour un versement au département, mais la loi retient finalement le versement de l'ARS à la Caisse des Dépôts, "qui en assure la gestion jusqu'à la majorité de l'enfant ou, le cas échéant, jusqu'à son émancipation". Dans un communiqué du 17 mars 2016, la Caisse des Dépôts indique qu'elle "se prépare à mettre en oeuvre cette mesure dans la perspective de la rentrée scolaire 2016".
L'article 20 officialise une nouvelle structure, jusqu'alors expérimentale et inspirée des centres maternels : le centre parental, qui peut accueillir les enfants de moins de trois ans accompagnés de leurs deux parents lorsqu'ils ont besoin d'un soutien éducatif, ou deux futurs parents pour préparer la naissance de leur enfant.
Des précisions sur le "projet pour l'enfant"
Le texte revoit et précise la définition du "projet pour l'enfant", instauré par la loi du 5 mars 2007 et obligatoire pour toute prise en charge autre que les aides financières (article 21). Si le contenu de ce document est désormais beaucoup plus détaillé - d'autant plus qu'un référentiel défini par décret viendra encore en préciser l'élaboration -, il n'est en revanche plus prévu qu'il soit cosigné par le président du conseil départemental et le représentant légal de l'enfant (le plus souvent les parents). Il est désormais simplement établi "en concertation" avec les parents et remis à ces derniers ainsi qu'au mineur. L'article 22 prévoit que lorsque l'enfant est confié par l'ASE à une personne morale ou physique (un établissement ou une assistante familiale), le projet doit comporter "une liste des actes usuels de l'autorité parentale que cette personne ne peut pas accomplir au nom de ce service sans lui en référer préalablement".
L'article 25 modifie l'article 378-1 du Code civil en ajoutant aux motifs pouvant justifier le retrait de l'autorité parentale les pressions ou les violences, à caractère physique ou psychologique, exercées par l'un des parents sur la personne de l'autre.
Eviter les placements "relégations"
La loi prévoit également que le président du conseil départemental met en place une commission pluridisciplinaire et pluri-institutionnelle chargée d'examiner la situation des enfants confiés à l'ASE depuis plus d'un an, lorsqu'il existe un risque de délaissement parental ou lorsque le statut juridique de l'enfant paraît inadapté à ses besoins (article 26). Cet examen doit intervenir tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans. Dans le même esprit - et de façon plus large -, la loi précise le contenu du rapport qui doit être établi au moins une fois par an (tous les deux ans pour les enfants de moins de deux ans) sur la situation de tout enfant accueilli ou faisant l'objet d'une mesure éducative (article 28). Ce rapport, qui fera également l'objet d'un référentiel défini par décret, "permet de vérifier la bonne mise en œuvre du projet pour l'enfant [...] et l'adéquation de ce projet aux besoins de l'enfant ainsi que, le cas échéant, l'accomplissement des objectifs fixés par la décision de justice".
Autre obligation nouvelle : hors cas d'urgence, le président du conseil départemental doit, le cas échéant, informer le juge compétent de son intention de modifier le lieu de placement d'un enfant, au moins un mois avant la mise en œuvre de cette décision (article 27). De façon plus floue, l'article 29 prévoit que lorsque la durée du placement excède une durée qui sera fixée par décret, l'ASE "examine l'opportunité de mettre en œuvre d'autres mesures susceptibles de garantir la stabilité des conditions de vie de l'enfant, afin de lui permettre de bénéficier d'une continuité relationnelle, affective, éducative et géographique dans un lieu de vie adapté à ses besoins".
Du nouveau pour l'adoption
Le troisième et dernier titre de la loi vise à "adapter le statut de l'enfant placé sur le long terme". Il concerne essentiellement le cas de l'adoption. Le texte (article 32) modifie ainsi l'article 370 du Code civil sur la révocation de l'adoption, en retirant aux parents naturels la possibilité de la demander. Par ailleurs, lorsqu'un enfant né dans le secret (improprement appelé accouchement sous X) ou un enfant pupille de l'Etat est restitué à l'un de ses parents, le président du conseil départemental propose un accompagnement médical, psychologique, éducatif et social du parent et de l'enfant pendant les trois années suivant cette restitution (article 33). Le texte prévoit aussi que les enfants admis comme pupille de l'Etat peuvent faire l'objet d'un "projet de vie, défini par le tuteur avec l'accord du conseil de famille, qui peut être une adoption si tel est l'intérêt de l'enfant" (article 34). Dans la rédaction précédente du CFAS, seul le projet d'adoption était envisagé alors qu'il n'est pas forcément adapté aux pupilles au-delà d'un certain âge.
La loi modifie l'article 353 du Code civil pour permettre l'audition par le tribunal du "mineur capable de discernement" ou de son représentant lors de la décision d'adoption et renforce le rôle du tuteur et du conseil de famille (article 34).
La disposition la plus importante de ce titre III (article 40) concerne toutefois la réécriture complète des dispositions du Code civil relatives au délaissement parental, qui peut ouvrir la voie à une déchéance de l'autorité parentale et donc à une éventuelle adoption ultérieure. La nouvelle rédaction prévoit qu'"un enfant est considéré comme délaissé lorsque ses parents n'ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires à son éducation ou à son développement pendant l'année qui précède l'introduction de la requête, sans que ces derniers en aient été empêchés par quelque cause que ce soit". Le même article reprend également la procédure de la déclaration judiciaire de délaissement parental.
MIE : une base légale pour la répartition entre départements
Les derniers articles de la loi du 14 mars 2016 sont plus disparates. On y trouve ainsi plusieurs articles relatifs à l'inceste, qui ont donné lieu à d'intenses débats juridiques. Trois dispositions - visant les mineurs étrangers isolés (MIE), désormais supposés s'appeler "mineurs non accompagnés" (MNA) - concernent toutefois très directement les départements. La première (article 43) n'autorise les examens radiologiques osseux pour la détermination de l'âge que sur décision de l'autorité judiciaire et après recueil de l'accord de l'intéressé. En outre, les conclusions de ces examens "ne peuvent à elles seules permettre de déterminer si l'intéressé est mineur".
Les articles 48 et 49 concernent, pour leur part, l'orientation des MIE et sécurisent un dispositif fragilisé par l'annulation de la circulaire Taubira du 31 mai 2013. Le premier donne une base légale au dispositif d'orientation en prévoyant que "le ministre de la Justice fixe les objectifs de répartition proportionnée des accueils de ces mineurs entre les départements, en fonction de critères démographiques et d'éloignement géographique", qui seront précisés par un décret en Conseil d'Etat. Pour sa part, le président du conseil départemental est tenu de transmettre au ministre de la Justice les informations dont il dispose sur le nombre de mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille dans le département.
Dans cette hypothèse, l'article 49 prévoit que le procureur de la République ou le juge des enfants - selon le cas - demande au ministère de la Justice de lui communiquer, pour chaque département, les informations permettant l'orientation du mineur concerné. Le magistrat concerné prend ensuite sa décision "en stricte considération de l'intérêt de l'enfant, qu'il apprécie notamment à partir des éléments ainsi transmis pour garantir des modalités d'accueil adaptées".
La loi du 14 mars 2016 ne fixe pas de date d'entrée en vigueur de ses différentes dispositions. Tout dépendra maintenant du rythme de publication des - nombreux décrets d'application -, en espérant qu'il sera plus soutenu que pour certaines dispositions de la loi du 5 mars 2007...
Jean-Noël Escudié / PCA
Références : loi 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant (Journal officiel du 15 mars 2016).
Les Hôpitaux de jour sont déjà engagés dans les démarches réglementaires de certification et d’évaluation, tandis que leurs équipes sont investies dans la formation continue et le dispositif de DPC.
Cécile Thibert
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